当前，欧洲发达国家多已实现农业现代化，其典型标志是农业机械化及土地规模经营。在实现农业现代化的过程中，各国均基于自身资源禀赋与制度环境，构建以土地政策、主体培育政策、生态保护政策为主要组成的发展农业适度规模经营政策体系，形成农业适度规模经营的差异化发展模式。其中法国和德国的发展实践对于我国在农业现代化进程中规模经营的政策优化提供了经验参考。

法国是欧盟面积最大的国家，目前也是欧盟最大的农业生产国、世界主要农产品和农业食品出口国。法国农业用地约占其国土总面积的一半，约有45万个农场，农场平均面积约为69公顷。法国成为农业强国，除因其较好的自然条件以外，农业规模经营政策也发挥了很大的作用，通过土地集中、农业结构调整和经营主体合作联合，实现了“中等规模高效化”农业规模化发展模式。

深化农地制度改革。法国农地所有权在1789年法国大革命后逐步转变为农民私有，且对农地所有权保护力度不断加强。这一方面促进了农地开发利用，另一方面也导致农地细碎化加剧；同时，租期较短、租金不稳定等问题制约了农地经营权流转，限制了农业规模经营发展。第二次世界大战后，为保障粮食安全，促进农地向生产力更高的农户集中，自20世纪40年代起，法国不断深化农地制度改革。1946年法国修订民法典，通过引入对最短租期的规定和对租金的限制，加强对农地经营权的保护，为农地集中治理奠定了基础。自50年代起，法国开始以农地整治为主要抓手，推动农地连片经营和农地权属的集中。1960年法国颁布《农业指导法》，对家庭农场实行差别化政策，包括限制大规模农场、重点支持中等适度规模农场、通过社会福利政策支持小规模农场逐步退出等；设立政策性农地公司——法国土地利用和农村安置公司（SAFER），通过购买、整治、交易农地和农场、人工林开展农地整治，并承担培育青年职业农民的职责，以为其有偿提供适度规模的农地、农机设备等方式，维护农地交易市场，优化农地经营权配置。1962年，法国设立“调整农业结构社会行动基金”，改革农场结构，促进小型农场向中型家庭农场转变，还为农户购买农机提供优惠贷款。上世纪70年代开始，法国设立“非退休金的补助金”，鼓励55岁以上的农民退出土地，并发放一次性“离农终身补贴”。法国还三次修订《农业指导法》，同步实施配套改革，调整农业经营规模的控制标准，鼓励引导青年人从事农业，在农地制度中引入更多促进可持续发展的因素，强调以家庭农场经营为主，防止农地经营权过度集中。

支持经营主体合作联合。自上世纪60年代开始，法国支持家庭农场进行联合，对中等规模农场提供农机购置、技术改造补贴等支持政策，鼓励已经合并的农场进一步改造，并建立覆盖全产业链、一体化发展的综合性农业合作社。1967年，法国制定《合作社调整法》，提出要将农业合作社置于农业综合体中。此后，法国农业合作社不断进行兼并活动，数量不断减少，规模不断扩大，专业化性质凸显，有的农业合作社还出资新设、投资入股农业企业。

德国实践

德国农业发达，土地集约化程度和农业机械化程度较高，是欧盟主要的农产品生产国，是世界最大的农机出口国，也是西欧最大的农机生产国和第二大农机消费国。根据欧盟统计局数据，德国有近1300万人主要生活在农村地区，全国有超过27万个农场（山区农场比例较高），平均面积约为61公顷。德国的适度规模政策紧跟其政治、社会发展和城镇化水平而调整，逐步形成与资源禀赋高度适配的农业适度规模经营制度体系，实现了农业效率与可持续发展的平衡。

城乡协同立法开展土地整治。德国是世界上较早开展土地整治的国家之一，但在较长一段时间，德国土地整治均以各地自主探索实践为主，直到1936年颁布《帝国土地改革法》，其土地整治走上了法治化道路。随着两德分裂，德国乡村人口大量外流，农业用地和劳动力短缺，农业发展区域性失衡，尤其是联邦德国面临粮食供应难题。1953年，为保障粮食安全，振兴农业农村，联邦德国颁布《土地整理法》，实施田亩重整计划，将土地进行整理、合并、互换，使之连片成方，更适合机械化耕作。1955年，为解决城乡发展不均问题，推动城乡土地协同治理和空间统筹规划，联邦德国颁布《农业法》，鼓励兼业小农户出让土地，推动土地流转，加快了小农户经营向农业规模经营转变。1966年，联邦德国出台《土地交易法》，对农地所有权交易作出严格限制，要求各州农业局重点审查土地交易价格及用途，并确保交易不会导致土地细碎化或分散化。自1969年起，为进一步刺激土地市场，扩大家庭农场规模，联邦德国出台土地长租奖励政策，对租约达12～18年的农户进行奖补；资助农户从人口密集区域迁往人口稀少地区，实现农业生产规模的扩张；对55岁以上农民退出经营发放养老金并给予转业补偿，引导“低效”小农户有序退出。两德统一后，对原民主德国的公有农地进行私有化改造，并统一了农地产权保护与管理制度体系。值得注意的是，德国在土地整治和村庄更新过程中十分注重公众参与，政府只发挥规划、引导、宣传等作用，由跨学科专家提供专业支持，农民和其他利益相关者作为土地整治工作最主要的实施者，共担土地整治成本，共享土地整治收益。目前，德国农业规模经营以家庭农场为主体，兼业型家庭农场比例为53%，多为中小规模家庭农场。

构建农业社会化服务体系。德国政府鼓励小农户加入农业合作社和农民联合会等农业合作组织以享受农业全产业链服务，并于农业合作组织成立之初提供资金支持，对中等规模主体提供农机购置、技术改造补贴，逐步构建起由各级政府、合作社联盟、农民联合会、农业联合会、农业协会等组成的健全高效的农业社会化服务体系，在农民职业教育、农业推广服务、动物疫病检疫与监控、农产品流通、农业金融等方面提供全方位服务，消除了农户在农业生产中的后顾之忧，促进了农业经营主体发展，助推了规模经营实现。近年来，德国十分注重智慧农技、农机的应用，制订“农业数字政策”未来计划，出台《德国耕地战略2035》等文件，明确智慧农业的发展目标，保障大小农场并存的规模经营模式，助力效率提升。

经验小结

法国依靠政府引导和中介组织协同发力，提高农地集约化程度，促进农业规模经营和农业现代化水平的提升，形成了主要由中型农场、农业合作社、农业企业三大经营主体构成的现代农业经营体系；而德国通过政府引导和公众参与，协调城乡资源，逐步推进农地规模化，实现农业规模经营和农业现代化水平的提升，形成了由中小型家庭农场、农业合作组织为主要支撑的现代农业经营体系。近年来，法国、德国等欧盟国家通过欧盟共同农业政策（CAP）改革，支持规模经营主体绿色高效发展和培育青年农民，其中，法国将规模主体的生态实践与财政补贴挂钩，德国通过立法明确耕地保护、废弃物资源化利用的刚性标准，进一步促进了农业适度规模经营。

对我国发展农业适度规模经营的政策启示

法国、德国的农业适度规模经营政策与实践提供了兼具针对性与可操作性的国际参照，对于我国而言，建议构建“制度保障+主体赋能+服务支撑”的多元体系，推动规模经营与小农户发展有机结合。一是土地制度改革方面。建议借鉴法国、德国的创新经验，发动农户共同参与，以市场化手段不断激活土地价值，破解地块细碎化难题。同时，加强土地流转的租期保障与用途管控，避免经营权过度集中。二是经营主体培育方面。建议参照法国强化农民合作社全产业链整合能力的做法，带动小农户提升应对风险的能力；借鉴德国中小家庭农场的发展路径，通过技术赋能，让小规模农户实现“小而精”的集约经营。同时，探索小农户有序退出机制，注重兼业农户的发展需求，为青年农民提供土地、农机等创业支持，确保小农户和现代农业发展有机衔接。三是农业社会化服务体系构建方面。可参考德国的多元协同模式，强化农民职业教育、农机共享、金融信贷等全链条服务供给，解决小农户生产环节难题。四是生态协同发展方面。建议将绿色发展要求嵌入规模经营政策，推动规模经营主体数字化转型，推动规模经营从“效率优先”向“效率兼顾生态”转型。